Введение
Реформа территориальной организации публичной власти в России вступила в новую фазу: 20 марта 2025 года принят Федеральный закон № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [3], который заменяет действовавший более двадцати лет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ [2]. Смена правового регулирования не случайна – она отражает накопившиеся за два десятилетия противоречия между конституционной самостоятельностью местного самоуправления (ст. 12, 130–133 Конституции РФ [1]) и фактической встроенностью муниципального уровня в единую вертикаль публичного управления. Переход к одноуровневой системе муниципальных и городских округов, обсуждаемый экспертным сообществом еще с середины 2010-х годов, получил законодательное закрепление именно сейчас, и это заставляет заново осмыслить, что собой представляют организационные основы местного самоуправления – категория, которая кажется устоявшейся, но на деле остается предметом научной дискуссии.
Актуальность обращения к данной теме обусловлена не только нормативной новизной. По данным Федеральной службы государственной статистики, число муниципальных образований в России продолжает сокращаться вследствие преобразования поселений в округа [15], а вместе с количеством единиц меняется и содержание организационных связей между населением, органами власти и территориальными структурами самоуправления. Шастина А.Р. и Чуксина В.В. отмечают, что соотношение понятий «организация местного самоуправления» и «организационные основы местного самоуправления» до сих пор не получило однозначного теоретического разрешения [14, с. 368], что создает практические сложности при толковании норм и, как следствие, при построении муниципальных уставов. Зазулина М.Р. фиксирует устойчивую тенденцию к централизации управленческих решений на уровне субъектов Федерации при формальном сохранении самостоятельности органов местного самоуправления [8, с. 90]. Эти обстоятельства делают тему организационных основ местного самоуправления не архивным, а живым вопросом современного муниципального права.
Объектом рассмотрения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Предметом являются организационная и социальная основы местного самоуправления, их правовое закрепление и практическая реализация на уровне муниципальных образований.
Цель работы – раскрыть содержание организационных основ местного самоуправления через анализ их правовой природы, социальной базы, структуры органов, форм непосредственного участия граждан, территориального общественного самоуправления и механизмов взаимодействия власти и населения.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- раскрыть понятие и правовую природу организационных основ местного самоуправления;
- охарактеризовать социальную базу местного самоуправления и её составляющие;
- проанализировать структуру и полномочия органов местного самоуправления;
- рассмотреть формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении;
- определить место территориального общественного самоуправления в системе организационных основ;
- выявить особенности взаимодействия органов власти и населения на муниципальном уровне.
Теоретическую базу составили работы Бабичева И.В. [4], Кокотова А.Н. [5], Шугриной Е.С. [6], а также публикации последних лет – Волковой Е.А. [7], Зазулиной М.Р. [8], Кравца А.А. [9], Куконкова П.И. с соавторами [10], Писарева А.Н. [11], Сергеева Д.Б. [12], Туболева С.М. [13], Шастиной А.Р. и Чуксиной В.В. [14]. Нормативную основу образуют Конституция РФ [1], Федеральный закон № 131-ФЗ [2] и Федеральный закон № 33-ФЗ [3]. Статистические данные приведены по материалам Росстата [15].
- Понятие и правовая природа организационных основ местного самоуправления
Понятие организационных основ местного самоуправления в российской юридической науке трактуется неоднородно: одни авторы отождествляют его с совокупностью органов и должностных лиц, другие – с системой принципов построения муниципальной власти. Шастина А.Р. и Чуксина В.В. прямо указывают на то, что термины «организация местного самоуправления» и «организационные основы местного самоуправления» нередко используются как синонимы, хотя по объему они не совпадают: первое понятие охватывает конкретную модель устройства власти в отдельном муниципалитете, второе – институт муниципального права, закрепляющий общие правила такого устройства [14, с. 369]. Разница кажется терминологической, но на практике именно она определяет, можно ли считать нарушением устава муниципального образования отступление от модельных схем, предложенных федеральным законодателем.
Конституция Российской Федерации закладывает фундамент организационных основ через несколько взаимосвязанных положений. Статья 12 выводит органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, статья 130 закрепляет самостоятельность решения вопросов местного значения, а статьи 131–133 определяют территориальные пределы и гарантии такой самостоятельности [1]. Формально конституционная модель не менялась с 1993 года; фактически же её содержание трансформировалось вместе с отраслевым законодательством, и именно в этом состоит один из парадоксов развития институтов местного самоуправления в России: буква основного закона остается прежней, а смысл, вкладываемый в неё законодателем, существенно меняется.
Федеральный закон № 131-ФЗ, действовавший более двадцати лет, закреплял за организационными основами достаточно широкий перечень элементов: структуру органов местного самоуправления, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, территориальное общественное самоуправление, а также статус муниципальной службы [2]. Принятый в марте 2025 года Федеральный закон № 33-ФЗ сохраняет большинство этих элементов, но меняет логику их объединения: теперь они рассматриваются не как автономная подсистема, а как часть едино
…
