Введение
Земля в правовой системе России занимает особое положение: она одновременно является природным объектом, природным ресурсом и объектом гражданского оборота. Такая множественность качеств порождает сложную задачу – выстроить управленческое воздействие так, чтобы экономическая эксплуатация земельных участков не подрывала их экологическую функцию. Статья 9 Конституции РФ закрепляет землю как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, что само по себе задает рамку для публичного регулирования, выходящую далеко за пределы обычного имущественного оборота.
Актуальность обращения к понятию и общей характеристике государственного управления земельным фондом связана с несколькими обстоятельствами. Во-первых, с 2015 года произошла существенная перестройка системы регистрации прав и кадастрового учета: принятие Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [2] объединило прежде разрозненные процедуры в единый реестр. Во-вторых, продолжается реформа контрольно-надзорной деятельности, затронувшая и земельный надзор – действие моратория на проверки, введенного в 2022 году и неоднократно продлевавшегося, заметно изменило практику выявления нарушений земельного законодательства, о чем пишут Аблякимова [7, с. 95] и Аливердиева [8, с. 21]. В-третьих, цифровизация мониторинга земель, в частности земель сельскохозяйственного назначения, меняет саму методологию получения сведений о состоянии земельного фонда – применение спутниковых снимков и геоинформационных систем, которому посвящена работа Уваровой [11, с. 168], ставит вопрос о пересмотре традиционных процедур обследования угодий. Наконец, включение в состав России новых субъектов – Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей – потребовало распространения на эти территории единой системы государственного кадастрового учета и земельного надзора, что само по себе является масштабной управленческой задачей.
Земельный фонд страны, по данным Росреестра, превышает 1,7 млрд гектаров, и распределен он между семью категориями земель крайне неравномерно: земли сельскохозяйственного назначения занимают около 22% территории, земли лесного фонда – свыше 65%. Управлять таким массивом ресурсов без четко выстроенной системы органов, процедур учета и контроля попросту невозможно. Собственно, в этом и состоит практическая значимость темы – без ясного понимания того, кто, какими методами и в каких пределах осуществляет государственное управление земельными отношениями, невозможно ни применять земельное законодательство на практике, ни совершенствовать его.
Целью настоящей работы является раскрытие понятия и общей характеристики государственного управления в области использования и охраны земель как целостного правового и организационного явления.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- раскрыть теоретические основы государственного управления в области использования и охраны земель, определить его понятие, принципы и виды;
- охарактеризовать систему органов исполнительной власти, осуществляющих управление земельным фондом, и разграничить их полномочия;
- проанализировать правовые механизмы государственного мониторинга земель и землеустройства;
- рассмотреть государственный кадастровый учет как инструмент информационного обеспечения управления земельными ресурсами;
- изучить порядок осуществления государственного земельного надзора и контроля;
- определить экономико-правовые методы стимулирования рационального использования земель.
Структура работы соответствует поставленным задачам: шесть параграфов основной части последовательно раскрывают теоретические, институциональные, информационные, контрольные и экономические аспекты государственного управления земельным фондом.
- Теоретические основы государственного управления в области использования и охраны земель
Государственное управление земельным фондом традиционно определяется в земельно-правовой доктрине как организующая деятельность компетентных органов государства, направленная на обеспечение рационального использования и охраны земель независимо от формы собственности на них. Боголюбов подчеркивает, что управленческая функция государства в земельной сфере не исчезает даже тогда, когда участок находится в частной собственности: публичный интерес к состоянию земли как природного ресурса сохраняется вне зависимости от титула правообладателя [4, с. 112]. Этот тезис важен методологически, поскольку снимает напрашивающееся представление, будто государственное управление касается только земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. На деле охранительные и учетные функции государства распространяются на весь земельный фонд целиком.
Понятие государственного управления в земельной сфере складывается из нескольких взаимосвязанных элементов, и здесь уместно привести авторскую классификацию, отражающую логику построения параграфов данной работы.
Таблица 1 – Элементы государственного управления земельным фондом и их функциональное назначение
| Элемент управления |
Содержание |
Правовая основа |
| Учетно-информационный |
Кадастровый учет, мониторинг земель |
ФЗ № 218-ФЗ [2], ЗК РФ [1] |
| Организационно-территориальный |
Землеустройство, зонирование |
ФЗ № 78-ФЗ [3] |
| Контрольно-надзорный |
Государственный земельный надзор, муниципальный контроль |
ЗК РФ [1] |
| Экономико-стимулирующий |
Земельный налог, арендная плата, льготы |
ЗК РФ [1], НК РФ |
Источник: составлено автором на основе [1; 2; 3; 4, с. 110-115].
Разграничение общего и специального государственного управления – один из устойчивых доктринальных подходов. Общее управление осуществляется органами общей компетенции (Правительство РФ, правительства субъектов) в отношении всего земельного фонда независимо от категории земель и форм собственности; специальное же – органами, наделенными конкретными полномочиями в сфере земельных отношений, такими как Росреестр или Россельхозна
…
